Бесплатный фрагмент - Региональное законотворчество в социально-экономической сфере: тенденции и особенности развития

ВВЕДЕНИЕ

Российская Федерация является федеративным государством, особенностью которого является двухуровневая система законотворческого процесса. Федеральный законотворческий процесс очерчивает базовый круг правоотношений, тогда как региональный законодательный процесс регулирует вопросы более узкой специфики в территориальных пределах одного субъекта Российской Федерации. Региональное законотворчество оказывает особое влияние на развитие субъекта Российской Федерации.

По примеру федеральных органов законодательной (представительной) власти региональные органы законодательной (представительной) власти выстроили работу практически через аналогичные направления — в рамках комитетов по различным сферам жизни общества. Полагаем, именно экономическая и социальная сферы в регионах наиболее сильно зависят от эффективности деятельности парламента субъекта Российской Федерации. Это объясняется, во-первых, спецификой бюджетного процесса в России; во-вторых, отражает социальные потребности населения исходя из географических, национальных, исторических и иных условий проживания населения на той или иной территории. Эти особенности достаточно детально регулируются на уровне региона.

Отсутствие масштабных и комплексных исследований регионального законотворчества в социально-экономической сфере послужило причиной для подготовки данной работы. При этом стоит отметить, что заметные и комплексные исследования по своей глубине проработки материала в области регионального законотворческого процесса проводились около двадцати лет назад — в момент становления России как федеративного государства. Региональный законодательный процесс представляет сложный процесс государственной деятельности, который включает в себя все стадии по выработке, принятию и контролю за исполнением регионального законодательного акта.

В России сложилась особая практика: многие региональные законотворческие органы перенимают опыт федерального парламента, не отражая в своей деятельности определенные историко-национальные особенности населения, тем самым снижая эффективность разработки и последующей реализации законодательного акта. Деятельность каждого законодательного органа в субъектах Российской Федерации, по нашему мнению, должна быть исследована в отдельности.

Было принято решение начать подобное исследование с законотворческой деятельности в Краснодарском крае. Законодательное собрание Краснодарского края имеет богатый опыт в развитии законотворчества на Кубани и глубокие межрегиональные связи по сотрудничеству и обмену информацией с другими субъектами российской Федерации. Однако, как и любая государственная деятельность, данная сфера должна стремиться к модернизации и совершенствованию юридических механизмов, повышению результативности своей деятельности. Исследование законотворческого опыта Законодательного собрания Краснодарского края позволит выработать конкретные и действенные механизмы и определить рычаги, с помощью которых законодательный орган сможет эффективно развивать социально-экономическую сферу субъекта Российской Федерации, тем самым обеспечить благоприятное развитие региона. Результаты исследования могут быть восприняты в практике законодательных (представительных) органов государственной власти различных субъектов Российской Федерации.

В ходе исследования рассматриваются (на примере Краснодарского края) правовые основы и традиции регионального законотворчества, отраслевое развитие социальной и экономической сфер субъекта Российской Федерации, практика разрешения социально-экономических проблем в регионе законодательным (представительным) органом.

Исследование проблем социально-экономической сферы субъекта Российской Федерации особо актуально в сложных экономических условиях, в том числе при санкционном режиме на международной арене. Детальное исследование проблем позволит прийти к выяснению их причин, а, следовательно, приведет к поиску путей разрешения и снятия противоречий, определения стимулов для регионального развития. Именно от регионального законодательного органа во многих случаях зависит эффективное развитие региона и благополучие населения, проживающего в границах того или иного субъекта Российской Федерации. На практике отмечается более оперативный и совершенный подход региональных законодателей по тем или иным вопросам. Кроме того, в отдельных случаях региональное законотворчество способно выполнить функции антикризисного управления в социальной сфере.

— Предлагается исключить аналогичное дублирование норм в двух и более актах одного (регионального) уровня. Для этого необходимо проведение текущей работы по выявлению дублирующих положений законодательства. В законотворчестве следует руководствоваться последними современными разработками юридической науки: прогнозированием законодательной деятельности, созданию четких механизмов по контролю за исполнением законодательства, проведением экспертно-научной отраслевой экспертизы проектов, которые принимаются ко второму чтению. С учетом этого предлагаем дополнить Регламент Законодательного Собрания Краснодарского края положением о том, что проекты нормативно-правовых актов, затрагивающие социально-экономические права граждан, могут быть направлены на научную экспертизу и экспертизу, проводимую в целях прогнозирования последствий принятия соответствующего проекта. Соответственно, возникает необходимость дополнительно принять соответствующие нормативно-правовые акты, которые подробно устанавливали бы критерии научного и прогностического исследования проектов законов. Указанные критерии должны базироваться и основываться на современных и детальных юридических проработках, содержащихся в научной литературе. Прогнозированию законотворчества в науке в последние годы уделяется особенное внимание.

— Региональное законодательство в социальной сфере требует проведение кодификации норм, которые регулируют порядок предоставления определенным категориям населения пособий и льгот, а также порядок оказания социальной помощи. Кодификация регионального законодательства позволит упростить доступ к информации о дополнительных гарантиях, на которые жители региона смогут рассчитывать при возникновении определенных сложных жизненных ситуаций. Законодательный (представительный) орган за пять созывов сформировал внушительный блок норм социального законодательства, однако их эффективному правоприменению мешает неосведомленность граждан и затруднённый доступ к этой информации в виду сложности правового регулирования.

— Существует острая потребность в выработке специальных процессуальных отраслевых норм, которыми руководствовался бы региональный законодатель при принятии законодательных актов по определенным экономическим вопросам. Группировка блока законодательства, регулирующего экономическую сферу внутри региона, представлена в работе. Так, создание специальных правил, которыми руководствовались бы законодатель при принятии актов, позволило бы законодательному органу более эффективно прогнозировать последствия принимаемых законов. Для эффективного функционирования экономического (хозяйственного) законодательства необходимо установление четких критериев, из чего будут исходить депутаты при принятии вопросов, к примеру, регулирующих налоговую или сельскохозяйственную сферу. Финансово-экономическое обоснование к законопроектам порой не содержит глубокого анализа отдельных общественных отношений, представляя собой документ лишь декларативного формального характера.

— Нормативные основы регионального законотворчества в субъектах Российской Федерации

— Региональное законотворчество: правовая база, юридические черты и тенденции развития

Базовой опорой в установлении регионального законотворчества, как вида специализированной государственной деятельности по разработке, принятию и дальнейшему развитию законодательной базы в субъектах Российской Федерации, является Конституция России. В ч. 2 ст. 5 Конституции России можно обнаружить самое первое упоминание регионального законодательства в контексте компетенции субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации прямо устанавливает: субъекты Российской Федерации имеют свой устав или конституцию и законодательство. В дальнейшем по тексту Основного закона в п.а ч.1 ст.72 можно обнаружить еще одно упоминание регионального законодательства, но уже в связи с обеспечением его соответствия актам федерального уровня.

Конституция России не содержит какое-либо упоминание конструкции «региональное законотворчество», однако расширительное толкование позволяет его рассматривать в качестве законодательного процесса, в ходе которого формируется блок регионального законодательства. По нашему глубокому убеждению, законотворчество — достаточно широкое понятие, которое включается в себя при лингвистическом анализе два составных элемента: «закон» и «творчество». Следовательно, законотворчество представляет квинтэссенцию законодательного процесса и законодательства. Законодательный процесс следует рассматривать в качестве процессуальной деятельности, тогда как законодательство выступает результатом указанной деятельности.

Хотя Конституция России не содержит прямого четкого указания на необходимость формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые занимались бы выработкой и принятием региональных законов, сама практика построения российского государства пошла по такой модели, при которой формируется общий единый федеральный парламент и множество в зависимости от административно-территориального деления государства региональных парламентов. Характерной чертой российского федерализма является двухуровневое построение государственной власти на федеральном и региональном уровнях, при этом институты законодательной власти, хоть и имеют различные уровни регулирования, однако институционально близки и сходны. Основной закон указал лишь на основополагающие и фундаментальные черты российского государства, базирующегося на принципах разделения властей, а также весьма сдержанно очертил лишь общий каркас правовой системы.

Однако установление особенной функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации невозможно без издания соответствующего федерального закона. Федеральных закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 28 марта 2017 г.) закрепил нормативные основы функционирования всех региональных парламентов и охарактеризовал базовые особенности их законодательного процесса. Обозначенный акт закрепляет в самом общем виде право законодательной инициативы, порядок принятия законодательных актов и процедуру обнародования законов в субъектах Российской Федерации.

На региональном уровне законотворчество регулируется конституциями или уставами и законами субъектов Российской Федерации, а также иными правовыми актами, например, регламентами региональных парламентов. В Краснодарском крае систему нормативной базы законотворческого процесса можно выстроить следующим образом: Устав Краснодарского края (в ред. от 29 апреля 2016 г.), Закон Краснодарского края от 28 июня 1995 г. №10-КЗ «О Законодательном Собрании Краснодарского края» (в ред. от 3 марта 2017 г.), Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. №7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в ред. от 29 апреля 2016 г.), Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 30 января 2008 г. №227-П «О Положении о постоянных комитетах Законодательного Собрания Краснодарского края» (с изм. от 24 ноября 2016 г.), Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 мая 2011 г. №2572-П «О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края» (с изм. от 24 ноября 2016 г.).

Анализ норм о законотворческой деятельности различных парламентов в субъектах Российской Федерации показывает, что присутствует многообразие вариантов нормативно-правового регулирования законодательной деятельности. Во многих российских регионах приняты законы, которые устанавливают систему правового регулирования на внутрирегиональном уровне. Как показывает практика, подобные законы часто имеют ряд недостатков правового регулирования. Например, региональные законодатели излишне настойчивы в региональных актах в дублировании норм, ранее закрепленных в актах федерального уровня. Например, Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. №7-КЗ в ст. 1 практически полностью дублирует положения федерального законодательства. С точки зрения юридической техники, подобное дублирование норм и их пересказ не совсем обоснованы, поскольку нормы, содержащиеся в федеральных нормативно-правовых актах, выше по юридической силе, а их действие реализуется в регионе вне зависимости от того, указал ли их законодатель в региональном законе.

В условиях отсутствия в России федерального закона, который устанавливал бы последовательно и однозначно принадлежность государства к определенной правовой семье и систему (иерархию) источников права, региональные законодатели стремятся принимать свои акты, которые устанавливают порядок правового регулирования в субъектах Российской Федерации. В соответствии с законодательством Краснодарского края нормативно-правовым актом является акт, принятый референдумом края, или акт, принятый правотворческим органом края. В свою очередь, правотворческие органы в крае представлены Законодательным Собранием Краснодарского края и исполнительными органами Краснодарского края в лице главы администрации (губернатора) или руководителя исполнительного органа. В зависимости от субъекта Российской Федерации, система правотворческих органов может различаться. Может различаться система и юридическая форма нормативно-правовых актов.

Однако не все субъекты Российской Федерации последовательно устанавливают иерархию региональных источников права и законодательно регулируют правотворческую деятельность. Правотворчество является более широким понятием, чем законотворчество, поэтому в отдельных российских субъектах законодатели избегают нагромождения норм. В подобной ситуации законодательно регулируются отдельные виды правотворчества. Например, в Республике Бурятия и ряде других субъектов Российской Федерации приняты законодательные акты, которые устанавливают непосредственно порядок законотворческой деятельности. Как правило, принимается закон субъекта Российской Федерации, однако в регионах республиканского типа может приниматься конституционный закон субъекта Российской Федерации, регулирующий порядок законотворчества, если это предусматривается республиканской конституцией.

В зависимости от региона отдельные стадии законотворческого процесса могут регулироваться как в различных законах, так и стать предметом регулирования одного общего нормативно-правового акта. Наиболее распространенным видом правового регулирования законотворческой деятельности является регламент соответствующего законодательного (представительного) органа. Регламент может описывать как законотворческий процесс, так и не содержать его описание, а лишь обозначать организационно-правовые основы деятельности парламента.

Достаточно сложно объективно оценить, какая модель закрепления нормативного регулирования правотворческой или законотворческой деятельности наиболее оптимальна для функционирования представительного органа того или иного субъекта Российской Федерации. В таком случае, важно обращать внимание не на внешнюю форму, а на внутреннее содержание самих актов. Однако, как показывает практика, процесс правоприменения зависит не только от того, как написана норма, но и от того, в каком или каких актах она содержится. Формирование единого кодифицированного акта сводит к минимуму содержание противоречий и пробелов. Всё-таки нельзя не отметить, что законодательный процесс — комплексная деятельность, а дублирование норм и их раздельное содержание в нескольких актах не позволит депутатам наиболее оптимально исследовать весь законотворческий процесс. В подтверждение этого тезиса стоит отметить, что в большинстве случаев депутатами избираются граждане без юридического образования. При этом в региональных парламентах присутствует достаточно небольшое количество тех депутатов, которые занимаются законотворческой деятельностью постоянно в течение многих лет и накапливают заметный багаж профессиональных знаний и навыков в данной области. Депутатский корпус достаточно часто обновляется при формировании нового созыва представительного органа, лишь немногие депутаты замещают мандат более одного или двух раз.

Региональный законотворческий процесс в общих чертах аналогичен законодательному процессу в Федеральном Собрании Российской Федерации. Не исключается возможность для субъектов расширения традиционных законотворческих стадий в части установления дополнительных экспертиз и проведения мероприятий по прогнозированию влияния норм на общественные отношения в целях наиболее эффективного и стабильного развития территории. При этом регионы дополняют законотворческий процесс, развивают отдельные положения в целях отражения исторической, национальной, культурной, географической и иной специфики субъекта Российской Федерации.

Между федеральным и региональным законотворческими процессами можно обнаружить общие тенденции. С момента принятия Конституции Российской Федерации представительные органы субъектов активно занимаются законодательной деятельностью в целях эффективного развития своих территорий. За более чем двадцатилетнюю деятельность региональных парламентов можно выделить множество различных черт и особенностей, которые характеризуют региональное законодательство с различных сторон. Тем не менее, трудно отрицать, что на сегодняшний день региональные парламенты находятся в достаточно активной правотворческой фазе. Учитывая этот факт, можно выделить наиболее определенные тенденции, характеризующие в настоящий период именно российское региональное законотворчество.

Во-первых, на региональном уровне наиболее активным субъектом, использующим право законодательной инициативы, остается высшее должностной лицо субъекта Российской Федерации. Представленный в науке анализ свидетельствует о том, что на долю региональных правительств приходится порядка 80% поступающих в парламенты законопроектов.

По аналогии, достаточно активными субъектами законотворческой инициативы на федеральном уровне являются Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Подобная особенность обусловлена тем, что представители исполнительной ветви власти непосредственно занимаются правоприменением и видят те проблемы, которые возникают в процессе правореализации. В целом, депутаты и инициативные группы не часто инициируют законопроекты в области социально-экономической сферы. Данный факт во многом свидетельствует о риске неточности правового регулирования ввиду недостатка профильных знаний и отсутствия полноценного понимания о предмете тех общественных отношений, которые необходимо урегулировать. Многие законопроекты в социально-экономической сфере требуют детального финансово-экономического обоснования, что законодательные органы самостоятельно подготовить не в состоянии в силу правового статуса законодательного органа. При этом важным фактором, определяющим план правотворческой деятельности законодательного органа в социально-экономической сфере, являются послания (отчеты) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Обращения к региональному парламенту нередко содержат анализ положений дел в регионе и основные задачи в социальной, экономической и политической сферах. При этом стоит отметить, что формально формат посланий не предполагает вопросов, дебатов и принятия итогового решения, послание просто принимается к сведению. В последующем ориентиры главы исполнительного органа субъекта Российской Федерации в социально-экономической сфере воплощаются в форме поправок, изменений и новых региональных законов.

Региональное законодательство претерпевает заметное количество поправок и изменений, вносимых в акт после его вступления в силу. Не совсем разумно в условиях специфики российского федерализма отсутствие стабильности законодательства связывать непосредственно с недостаточным уровнем компетентности региональных депутатов, поскольку многие изменения и поправки вносятся во исполнение тех норм, которые претерпевают корректировку в федеральных актах. Интенсивная законотворческая деятельность на федеральном уровне Федерального Собрания Российской Федерации неминуемо активизирует законотворчество в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения соответствия законодательных актов регионального уровня актам более высокой юридической силы. Тем не менее, процессы взаимосвязанные и лишь отражают тот факт, что федеральное и региональное законотворчество несмотря на очевидные различия реализуются исключительно в рамках тесной связи и правовой зависимости.

Во-вторых, в последнее время законодательные (представительные) органы субъектов стремятся к повышению гласности, прозрачности и информационной открытости своей деятельности. Так, на заседаниях могут присутствовать представители средств массовой информации, некоммерческих организаций, объединений граждан и т. д. В отдельных ситуациях может предоставляться возможность для выступлений, однако такая информация носит рекомендательный и осведомляющий характер. Вовлечение общественности в законотворческий процесс положительно скажется на законодательной деятельности, поскольку позволит законодателям лично и непосредственно соприкоснуться, почувствовать те проблемы, которые необходимо разрешить законодательным путем.

В целом, наиболее открытая деятельность регионального парламента — это залог доверия населения к принимаемым решениям. На сегодняшний день в зависимости от требований регионального законодательства на заседаниях могут присутствовать полномочные представители главы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также приглашенные для обсуждения тех или иных вопросов государственные служащие из различных ведомств. Расширение круга присутствующих на заседаниях будет способствовать дополнительной легитимизации принимаемых решений.

В-третьих, количество принимаемых законов субъектов Российской Федерации неуклонно растет, поскольку законодательная деятельность региональных парламентов с каждым годом становится все более прозрачной, а требования к работе депутатов возрастают. Оценивать работу депутатов по количеству предложенных проектов и принятых законов не совсем правильно, поскольку корреляция между качественными и количественными показателями не всегда проявляется на практике. В последние годы региональные парламенты активно сотрудничают с территориальными отделениями Министерства юстиции Российской Федерации, Прокуратурой Российской Федерации и судебными органами. Реализуется активное сотрудничество с иными государственными органами по вопросам, связанным с их компетенцией. Примечательно, что в России примерно пятнадцать лет назад доля противоречащих федеральному законодательству региональных законов доходила до 33%, тогда как в последние годы количество подобных законодательных актов не составляет и процента от общего количества региональных актов, принимаемых ежегодно. К примеру, взаимодействие различных органов с Законодательным Собранием Краснодарского края, включая создание отдельных групп и комиссий по вопросам законодательной деятельности, имело место на Кубани. Это позволило оперативно выявлять несоответствие законодательства края федеральному законодательству, что способствовало совершенствованию законотворческого процесса. Дополнительно был создан отдел по взаимодействию с судами и правоохранительными органами в структуре правового управления Законодательного Собрания Краснодарского края.

В-четвертых, в законах субъектов Российской Федерации нередко встречаются нарушения структурных правил построения акта, не соблюдается выработанный порядок конструирования норм, а сами законодательные конструкции не соответствуют современным разработкам юридической техники законотворчества, что ухудшает качество нормативно-правового материала. Правила юридической техники на региональном уровне законотворчества до сих воспринимаются в качестве теоретической научной разработки, которые необязательны для применения. Различия в интерпретации «языка права» в субъектах России продолжают сохраняться, поэтому регулирование сходных общественных отношений в зависимости от региона может различаться, что будет активно просматриваться на уровне эффективности тех или иных законов. Довольно часто можно наблюдать ситуацию, когда принимаемые законы одним и тем же региональным законодательным (представительным) органом значительно разнятся по своей структуре и системному содержанию, не содержат те или иные механизмы или не обеспечены финансовой составляющей. Как правило, это возникает на практике довольно часто, поскольку законопроекты проходят проработку в различных комитетах, в которых складывается своя рабочая атмосфера и видение качественного и структурного содержания будущего закона. Поэтому нередки случаи, когда определения, понятия или дефиниции помещаются не в начале текста закона, а рассеиваются по всему нормативно-правовому акту, вопросы ответственности за неисполнение не устанавливаются и т. п. Создание рекомендательной методики по правилам юридической техники в законотворческой деятельности региональных парламентов будет способствовать унификации и гармонизации внутри субъекта регионального законодательства в той мере, в какой это необходимо для результативного правоприменения.

В-пятых, цель принятия закона субъекта Российской Федерации нередко не отражается в нормативно-правовых актах. Она должна быть четко отражена в акте и соответствовать представлениям населения о регулируемых правоотношениях. В любой деятельности необходимо четкое целеполагание, особенно в государственной деятельности, которая направлена на обеспечение полноценного и позитивного функционирования общественных институтов. Обоснованное целеполагание позволяет избежать множество законотворческих ошибок. Разрабатывая законопроект, следует сразу определиться с мотивами принятия акта, предметом правового регулирования и средствами. Полагаем, если акт принимается в целях исполнения федерального закона, то его название следует отразить в законе. Если законодательный акт субъекта федерации принимается в виде «опережающего законодательства», то необходимо четкое отражение в тексте причины, по которой обозначенный закон был принят. Указание на цель принятия позволяет установить отраслевую взаимосвязь актов, а также обеспечить наибольшую определенность в упорядочиваемых вопросах.

Таким образом, можно сделать вывод, что региональное законодательство имеет общую определенную правовую базу на федеральном уровне. На региональном уровне субъект Российской Федерации располагает всей полнотой власти для выбора способов правового закрепления правотворческой деятельности. Как показывает практика, в субъектах России по-разному подходят к вопросу правового регулирования законотворческой деятельности. Несмотря на различные подходы, в региональном законотворчестве многих субъектов Российской Федерации немало сходных черт и тенденций развития, которые обусловлены особенностями российского федерализма.

— Теоретические и практические проблемы соотношения и разграничения федерального и регионального законотворчества

В законотворческой деятельности субъекты Российской Федерации должны строго придерживаться тех правил, которые предусмотрены на федеральном уровне, и исходить из учета особенностей самого федерального законотворчества и его результатов, а также опираться на нормативно-закрепленную региональную специфику законодательной деятельности. Ввиду этого региональное законотворчество представляет особый интерес для научного исследования.

В современной России влияние Федерации на регионы при реализации государственно-властных полномочий неизбежно и естественно. Вопрос разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации возникает в сфере реализации совместной компетенции. В тех ситуациях, когда соотношение установить не удается, начинается поиск путей разграничения компетенции.

В науке подчеркивается, что в процессе формирования совместной компетенции региональная часть фактически определяется федерацией, при этом вопросы исключительного ведения составляют остаточные полномочия регионов.

Несмотря на то, что в науке отмечается, что сложно провести границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов Федерации, полагаем, что ситуация обстоит несколько иначе. Конституция России и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ устанавливают предметы совместного ведения федерации и регионов. В научных кругах давно ведется дискуссия о том, что конституционные предметы совместного ведения довольно абстрактны для трактовки, тем более малоприменимы для последующего разграничения компетенции. В области совместной компетенции проблема «опережающего» законодательства решена, однако решающее «слово» остается за федерацией в совместной сфере регулирования.

На практике реальное разграничение необходимо искать в отраслевых федеральных законах, в которых содержится отсылка к самостоятельному выбору регионами способа правого регулирования. При необходимости они могут дополнить федеральные нормы региональными особенностями и отразить культурно-исторические черты субъекта. В отдельных ситуациях субъект Российской Федерации вправе принять свой региональный закон, однако этот закон будет предусмотрен соответствующим федеральным законом. Федеральный законодатель не учитывает сферу правового регулирования и не ведет какого-либо разграничения в своей деятельности при рассмотрении законов: принимает ли российский парламент федеральный закон по предметам исключительного ведения федерации или по предметам совместного ведения с субъектами. Поэтому возникает такая ситуация, когда только по тексту законодательного акта можно обнаружить его отраслевую принадлежность, а затем с помощью методов систематизации определить принадлежность к конкретной группе правоотношений — следовательно установить, к какому типу предметов ведения он относится.

При изучении текста Конституции России может сформироваться мнение, что по предметам ведения федерации субъекты не обладают никакими полномочиями. Стоит отметить, что регулирование в сфере исключительного ведения федерации для субъектов допускается, но только в той мере, в какой это предусматривается федеральным законодателем. Однако модель российского государства такова, что на практике многие задачи реализуют именно субъекты. Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ четко предусматривает, что «полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями». В свою очередь «полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации». В итоге, получается, что модель правого регулирования компетенции при предметах ведения федерации и совместного ведения практически не различается в содержательной части. На выходе в обеих ситуациях ключевым источником установления регулирования является федеральный закон, от которого отталкиваются региональные законодатели. Начальной точкой в отправлении регионального законотворчества являются, как правило, федеральные законы. Получается, что разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами в российских реалиях — специфический вопрос. Безусловно, региональные законодатели не лишены возможности принимать законы в той мере, в какой они не будут противоречить федеральным актам, и имеют возможность принимать законы по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации. Однако установить те самые исключительные предметы ведения субъекта Российской Федерации порой крайне сложно.

По факту, деятельность субъектов Российской Федерации в сфере совместных с федерацией полномочий реализуется по остаточному принципу. Федеральный законодатель регулирует отношения федеральным законом, устанавливая определенные пределы регулирования для регионального законодателя. Опять же, вопросы «опережающего законотворчества» давно сняты с повестки дня актуальных проблем российского федерализма.

Фактическое разграничение предметов ведения между федерацией и регионами — это результат исторического компромисса, достигнутый после преобразования Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в Российскую Федерацию. Юридическая формальная децентрализация законотворчества в тесте нормативно-правового акта стала политическим моментом, тогда как в действительности сложилась четкая и взаимосвязанная законотворческая модель: центр принимает решение, а субъект повторяет и дополняет с целью последующего правоприменения. Как показывает практика, подобная модель отчасти эффективно прижилась в российских реалиях, сами механизмы отработаны и работают сбалансированно.

Однако подобное функционирование законотворчества в российских регионах вряд ли оставляет региональным парламентам возможности для маневрирования, а вся их деятельность сводится лишь к адаптации ранее принятых норм. С этой позиции представляется невозможным дать оценку социальной ориентированности региональному законотворческому процессу, поскольку во всех субъектах формируется более-менее одинаковая ситуация.

Особо остро ощущается на практике важность разграничения полномочий в случае необходимости определения комплекса дополнительных социальных гарантий. Если исходить из того, что основными гарантиями являются конституционные гарантии и базовые гарантии в федеральном законодательстве, не закрепленные конституционно, то дополнительные гарантии формирует законодательство субъектов Российской Федерации. В условиях российского федерализма право субъекта Российской Федерации сводится к финансовым возможностям регионально бюджета. При этом дополнительные гарантии хоть и воспринимаются как право субъекта, что отмечал Конституционный суд Российской Федерации, однако в законотворческой практике присутствуют примеры, когда на регионы возлагают обязанности по реализации отдельных социальных гарантий за счет собственных бюджетных средств, например, медицинских и фармацевтических работников. При этом расходы регионального бюджета на реализацию указанных гарантий должны формироваться за счет ассигнований из федерального бюджета. Однако важно не забывать о том, что в соответствии с бюджетным законодательством недопустимо установление расходов одного уровня за счет бюджета другого уровня. Вопрос регулирования межбюджетных правоотношений достаточно сложен, и его реализация зависит от того, в рамках какой компетенции реализуется то или иное законодательное действие. Если вопрос стоит в плоскости совместного ведения, то в зависимости от формы закрепления социальной гарантии в законодательном акте определяется ее финансовая основа для реализации.

Институт разграничения полномочий в федеративном государстве необходимо рассматривать комплексно. В отечественной науке установился и главенствует такой подход, при котором предметами совместного ведения и исключительного ведения в первую очередь следует руководствоваться законодательным (представительным) органам. Однако не учитывать исполнительные органы государственной власти в данной ситуации несправедливо. Многие решения по предметам совместного ведения не требуют законодательного регулирования на уровне субъектов, но их реализация невозможна без действий исполнительной ветви власти субъекта. Любые действия исполнительных органов государственной власти будут сопровождаться юридическими актами. Хоть акты исполнительных органов государственной власти субъекта являются подзаконными актами, однако нет четкого указания на то, подзаконными актами они являются в отношении каких законов. Этот важнейший момент неоправданно упускается из внимания. Например, Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 5 апреля 2017 г. №237 «Об объявлении в Краснодарском крае 25 апреля 2017 года нерабочим днем» не содержит ссылку на краевое законодательство. Постановление принято в соответствии с Трудовым кодексом и Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (в ред. от 06 июля 2016 г.), который в ч. 7 ст. 4 предусматривает возможность по просьбам религиозных организаций объявить религиозные праздники нерабочими (праздничными) днями. Примечательно, что Постановление не называет «день поминовения усопших 25 апреля 2017 года» праздничным днем. Однако для жителей Краснодарского края этот день является важнейшим религиозным событием и ежегодное предоставление выходного (нерабочего) дня воспринимается населением, в том числе автором исследования, крайне положительно, отражая социальную ориентировать кубанского правотворчества. Однако в этой ситуации возникает вопрос оптимальности выбора нормативно-правового регулирования. Постановление главы администрации (губернатора) издается ежегодно, однако Законодательному Собранию Краснодарского края вполне по силам законодательно установить в качестве нерабочего дня, например, девятый день после празднования Пасхи. При этом стоит отметить, что закон субъекта об установлении ежегодного нерабочего дня накладывал бы определенные юридические последствия для трудовых отношений, нежели ежегодное рекомендательное постановление главы администрации субъекта об установления выходного дня.

Стоит отметить, что нерабочие дни в дни религиозных праздников в других субъектах Российской Федерации устанавливаются в форме закона. Согласно ст. 1 Закона Саратовской области от 22 марта 2012 г. №26-ЗСО «Об объявлении нерабочим праздничным днем на территории Саратовской области Радоницы — дня особого поминовения усопших» в целях содействия сохранению традиций духовной культуры граждан объявлен нерабочим праздничным днем на территории Саратовской области день особого поминовения усопших, приходящийся на девятый день после Пасхи, согласно приложению Закону. Например, Закон Республики Башкортостан от 27 февраля 1992 г. № ВС-10/21 «О праздничных и памятных днях в Республике Башкортостан» (в ред. от 1 марта 2011 г.) устанавливает два нерабочих праздничных дня. Указанный акт даже становился предметом судебного разбирательства. В Постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г.№20-ПВ11 суд указал, что нормы действующего законодательства не исключают право органа государственной власти субъекта РФ на соответствующей территории объявлять нерабочие (праздничные) дни по поводу религиозных праздников. Однако суд не указал на то, какой именно орган государственной власти должен устанавливать нерабочий день.

Подобные ситуации с неочевидностью того, какой именно орган государственной власти должен устанавливать правовое регулирование на уровне субъекта Российской Федерации, возникают периодически, потому что в тексте федерального закона часто не содержатся указания на правовую форму регионального акта. По правовой природе различия между законодательными и исполнительными органами государственной власти очевидны, однако многие вопросы реализации совместной компетенции решаются путем руководства формальной логикой в субъекте Российской Федерации при определении выбора регулированияот того или иного вопроса.

Таким образом, стоит отметить, что разграничение предметов ведения — сложная практическая задача, с которой органы государственной власти субъектов сталкиваются в процессе своей деятельности постоянно. Фактически, региональные законодатели отталкиваются в процессе своей деятельности от федерального законодательства, которое активно дополняют и совершенствуют за счет уточнения правового регулирования.

— Историко-правовая характеристика законодательного процесса в Краснодарском крае и его региональные особенности

Законодательное Собрание Краснодарского края является постояннодействующим законодательным (представительным) органом государственной власти в Краснодарском крае. Законодательное Собрание Краснодарского края разрабатывает, рассматривает, принимает законы, которые формируют базу регионального законодательства, отражающего права, свободы, гарантии жителей края.

Законодательный орган в Краснодарском крае функционирует с 1994 года. Выборы депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края шестого созыва прошли 10 сентября 2017 года.

За время существования кубанского парламента неоднократно изменялось количество депутатов и структура представительного органа. Изначально региональный парламент функционировал в количестве 50 депутатов, затем после выборов второго созыва состав органа увеличился до 70 депутатов, к пятому созыву замещалось уже 100 депутатских мандатов. В 2017 году в Законодательном Собрании Краснодарского края шестого созыва работает 70 региональных депутатов. Неоднократно изменялась избирательная система, на основе которой формировался представительный орган субъекта Российской Федерации. Впрочем, изменения избирательной системы связаны не только с электоральной активностью населения, но и политическими и правовыми процессами, происходящими в государстве.

Особое внимание стоит уделить особенностям структуры Законодательного Собрания Краснодарского края. От структуры зависит не только качество работы органы, но и качество законодательного процесса, а, следовательно, получаемого на выходе регионального закона. В зависимости от установления четких связей между структурными подразделениями органа достигается эффективное функционирование и слаженная работа всех управленческих элементов. Учитывая специфику представительного органа, подготовка и принятие решения зависит от структуры не только аппарата, но и комитетов, комиссий, рабочих групп представительного органа.

В структуре кубанского парламента пятого созыва функционируют управления, которые состоят из отделов, осуществляющих работу по различным направлениям. Так, можно в структуре парламента отметить управление делами, организационное управление, правовое управление, финансово-экономическое управление, информационно-аналитическое управление, а также дополнительно аппарат при руководстве Законодательного Собрания Краснодарского края. Структура аппарата Законодательного Собрания Краснодарского края довольно массивна, она отличается от тех моделей организации работы, которые используются в иных субъектах Российской Федерации. Структура аппарата Законодательного Собрания края в течение многих лет остается практически неизменной и довольно стабильной составляющей представительного органа.

В составе Законодательного Собрания Краснодарского края функционируют 14 постоянных комитетов. Количество и наименования, направления работы комитетов за весь период работы органа неоднократно изменялись. Количество комитетов не только планомерно увеличивалось, но и снижалось за счет пересмотра направлений работы. Эти изменения обусловлены сменой вектора приоритетов в работе представительного органа по мере развития тех или иных отраслей в крае. Тем не менее, можно отметить достаточно четкую и вполне очевидную направленность представительного органа на решение социальных проблем в регионе. Так, в структуре Законодательного Собрания Краснодарского края созданы и функционируют шесть комитетов, которые так или иначе направлены на развитие общественных институтов и социальной сферы Кубани.

Примечательно, что в отличие от организационно-правовой основы кубанского парламента, его процессуальная деятельность не претерпевала значительных изменений на протяжении более чем двадцати лет. Это объясняется не только эффективностью функционирования органа, но и постоянной работой до шестого созыва стабильно неизменных первых лиц Законодательно Собрания Краснодарского края. Практически с начала создания кубанского парламента и до пятого созыва не менялись многие депутаты, которые управляли органом и возглавляли ключевые комитеты. Стабильно неизменные лица в авангарде кубанского парламентаризма удерживают традиционную, привычную, понятную схему работы. Учитывая в целом уровень развития региона, можно отметить, что эта модель показала свои сильные стороны. Однако и с формированием депутатского корпуса шестого созыва множество позитивных изменений наблюдается в работе краевого парламента.

Базовую основу для любого законотворческого процесса формируют субъекты законодательной инициативы, которые имеют возможность внести проект для рассмотрения. В различных субъектах Российской Федерации перечень субъектов законодательной инициативы неодинаков. В Уставе Краснодарского края перечислено 14 субъектов законодательной инициативы, тем не менее, не все субъекты активно реализуют на практике указанное право. Так, в последние годы практически неактивны в плане законотворческой инициативы Торгово-промышленная палата, Краевой совет профессиональных союзов, избиратели. Большинство законопроектов на рассмотрение вносятся губернатором Краснодарского края и постоянными комитетами Законодательного Собрания. При этом инициируются законопроекты внутри комитетов, а не депутатами индивидуально, что ориентировано на улучшение качества издаваемых законов путем изучения законопроектов на первоначальной стадии подготовки более широким кругом лиц с привлечением экспертов в комитетах. Достаточно высокую активность в плане инициатив показывает избирательная комиссия Краснодарского края, которая нацелена на совершенствование кубанской избирательной системы.

Для повышения эффективности законотворческого процесса в крае необходимо повышение активности субъектов законодательной инициативы путем снятия различных барьеров. Например, нереальным представляется реализация права законодательной инициативы избирателями в количестве 100 тысяч человек, подписавшим коллективное обращение в надлежащей форме. При этом региональными актами не установлен ни порядок такого обращения, ни форма, ни статус лица, представляющего субъект инициативы, ни многие другие необходимые особенности реализации указанного права. К тому же можно отметить, что 100 тысяч избирателей — значительное количество жителей края, учитывая, что фактически избирателей в Краснодарском крае около 4 миллионов человек. При этом нельзя не отметить, что избирателями не было внесено напрямую ни одного проекта закона.

Очевидной видится необходимость расширения перечня субъектов законодательной инициативы. Например, Уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае, Уполномоченный по правам ребенка в Краснодарском крае, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Краснодарском крае могли бы внести свой вклад в региональное законодательство. В последние годы значительно увеличивается внимание к некоммерческому сектору. Предоставление права законодательной инициативы, к примеру, Общественной палате Краснодарского края, а также иным авторитетным и известным на территории края общественным организациям (Краснодарской краевой общественной организации ветеранов (пенсионеров, инвалидов) войны, труда, вооруженных сил и правоохранительных органов и т.д.) значительно расширит круг институтов гражданского общества, привлекаемых к законотворческой деятельности, а значит повысит легитимность принимаемых решений на региональном уровне.

Отмечается в науке, что региональный «законодательный процесс» не имеет четкой легальной дефиниции. Законодательный процесс на Кубани не лишен интересных для исследования сторон, тем не менее, с технической стороны он заметно упрощен в отличие от законодательного процесса на федеральном уровне. Рассмотрение проектов законов осуществляется Законодательным Собранием не менее чем в двух чтениях. Проект закона о краевом бюджете также рассматривается в двух чтениях. Все законопроекты, поступающие для рассмотрения в кубанский парламент, направляются в профильные комитеты. Они проверяются на соответствие Методическим правилам подготовки и оформления правовых актов. В профильном комитете законопроект рассматривается в течение 30 дней и в случае положительного заключения выносится на пленарное заседание органа не позднее чем за 10 дней до даты его проведения. Председатель Законодательного Собрания включает закон в повестку пленарного заседания. В ходе первого чтения обосновывается необходимость принятия проекта, рассматриваются заключения соответствующих органов, заслушиваются замечания и предложения по тексту проекта. Во втором чтении рассматривается проект, в который внесены все корректировки после первого чтения. Законопроект направляется в соответствующее управление Законодательного Собрания Краснодарского края. Во втором чтении проект также проходит процедуру голосования, в него могут вноситься изменения, если замечания отсутствуют, то по результатам голосования может быть принят закон Краснодарского края. После этого закон проходит процедуру опубликования и вступает в силу в зависимости от указания на то в его тексте или по истечении 10 дней. Можно отметить, что законодательный процесс сам по себе не сложный, однако проекты проходят многоступенчатую проверку, как внутри самого Законодательного Собрания, так и с привлечением иных лиц, органов и учреждений.