Бесплатный фрагмент - Как нам обустроить Арктику

Введение: арктическая специфика — преграда или возможность?

Cогласно «Основам государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» (АЗРФ) — ключевыми факторами, оказывающими влияние на социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации, являются:

— экстремальные природно-климатические условия, включая низкие температуры воздуха, сильные ветры и наличие ледяного покрова на акватории арктических морей;

— очаговый характер промышленно-хозяйственного освоения территории и низкая плотность населения;

— удаленность от основных промышленных центров, высокая ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения от поставок из других регионов России топлива, продовольствия и товаров первой необходимости;

— низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий.

Такой набор факторов выявляет целый ряд проблем в системе социально-экономического развития АЗРФ, который включает социальную сферу, экономическую сферу, сферу науки и технологий, сферу природопользования и охраны окружающей среды. Решение проблем в этих областях необходимо для обеспечения комплексного и устойчивого развития АЗРФ:

а) в социальной сфере: отрицательные демографические процессы в большинстве приарктических субъектов Российской Федерации, отток трудовых ресурсов (в первую очередь высококвалифицированных кадров) в южные районы России и за границу; несоответствие сетей социального обслуживания характеру и динамике расселения, в том числе в образовании, здравоохранении, культуре, физической культуре и спорте; критическое состояние объектов жилищно-коммунального хозяйства, недостаточная обеспеченность населения чистой питьевой водой; отсутствие эффективной системы подготовки кадров, дисбаланс между спросом и предложением трудовых ресурсов в территориальном и профессиональном отношении (дефицит кадров рабочих и инженерных профессий и переизбыток невостребованных специалистов, а также людей, не имеющих профессионального образования); низкое качество жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации;

б) в экономической сфере: отсутствие российских современных технических средств и технологий для поиска, разведки и освоения морских месторождений углеводородов в арктических условиях; износ основных фондов, в особенности транспортной, промышленной и энергетической инфраструктуры; неразвитость базовой транспортной инфраструктуры, ее морской и континентальной составляющих, старение ледокольного флота, отсутствие средств малой авиации; высокая энергоемкость и низкая эффективность добычи природных ресурсов, издержки северного производства при отсутствии эффективных компенсационных механизмов, низкая производительность труда; дисбаланс в экономическом развитии между отдельными приарктическими территориями и регионами, значительный разрыв между лидирующими и депрессивными районами по уровню развития; недостаточное развитие навигационно-гидрографического и гидрометеорологического обеспечения мореплавания; отсутствие средств постоянного комплексного космического мониторинга арктических территорий и акваторий, зависимость от иностранных средств и источников информационного обеспечения всех видов деятельности в Арктике (включая взаимодействие с воздушными и морскими судами); отсутствие современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, позволяющей осуществлять оказание услуг связи населению и хозяйствующим субъектам на всей территории Арктической зоны Российской Федерации; неразвитость энергетической системы, а также нерациональная структура генерирующих мощностей, высокая себестоимость генерации и транспортировки электроэнергии;

в) в сфере науки и технологий: отмечается дефицит технических средств и технологических возможностей по изучению, освоению и использованию арктических пространств и ресурсов, недостаточная готовность к переходу на инновационный путь развития Арктической зоны Российской Федерации;

г) в сфере природопользования и охраны окружающей среды: выделяется возрастание техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду с увеличением вероятности достижения ее предельных значений в некоторых прилегающих к Российской Федерации акваториях Северного Ледовитого океана, а также на отдельных территориях Арктической зоны Российской Федерации, характеризующихся наличием особо неблагоприятных зон, потенциальных источников радиоактивного загрязнения, высоким уровнем накопленного экологического ущерба.

Приведенный перечень далеко не полон. Часть арктической специфики до сих пор не находит отражения в действующем законодательстве.

В общем случае «пробелы» российского законодательства в отношении Арктической зоны можно разделить на несколько групп. В первую очередь, это общие проблемы нормативного правового регулирования на территории Арктики, в общем, связанные не с арктической спецификой, но с проблемой выделения межрегиональной арктической зоны как таковой.

Во-вторых, это проблемы регулирования специфических арктических процессов и явлений. Речь идет, например, о разного рода временных и сезонных явлениях — о дорогах-зимниках, о временных (вахтовых) поселках, о сезонных видах деятельности в рамках традиционного природопользования, о так называемом «северном завозе». Кроме последнего, такие явления, строго говоря, не являются исключительно арктическими, однако в более южных районах они если и представлены, то играют очень незначительную роль в местной социальной, экономической системе, тогда как в Арктике они зачастую несут важные, жизнеобеспечивающие функции. Некоторые из таких явлений не имеют единой системы нормативного обеспечения (например, зимники), другие (как северный завоз) не всегда имеют оптимальную форму.

Третий тип проблем законодательства, связанного с Арктикой — это нормативное обеспечение повсеместно распространенных процессов и явлений, которые, однако, требуют особого подхода в условиях Арктики. Это многочисленные технические нормативы, стандарты и условия, при введении которых не учитывались специфические условия Арктики.

Наконец, четвертый тип проблем — это проблемы создания институционального поля оптимального (эффективного) хозяйственного развития Арктики на перспективу. Рассмотрим более подробнее каждую группу проблем.

Это особая структура северной экономики, выражающаяся в повышенной роли трансфертного (государственного), сырьевого секторов, а также традиционного природопользования. Это условия отдаленности — не только ценовой, но и экономической (связанной с узостью местных рынков), и институциональной (разрыв между местом выработки нормативов и местом их применения, чреватый снижением эффективности нормотворческой деятельности). Это исключительная пространственная мобильность населения и экономических субъектов, быстрые изменения численности населенных пунктов, сезонный характер многих видов экономической деятельности и транспортной доступности (зимники, ледовые переправы, навигационный период и др.); широкое распространение вахтового метода работы, распространение явлений с кратким жизненным циклом (истощающиеся месторождения и связанные с их эксплуатацией предприятия и поселки), быстрая трансформация сети населенных пунктов, изменчивость природных и экономических условий развития.

Наконец, это особая роль Арктики в экономической системе России и в системе национальной безопасности — роль передового рубежа, фронтира не только в геостратегическом, но и в экономическом и институциональном плане — как зоны потенциальной экспериментальной наработки новых норм и практик, впоследствии распространяемых на другие регионы.

Необходимость законодательного регулирования социально-экономического развития АЗРФ с учетом названных особенностей делают безальтернативной необходимость разработки кодекса специализированного арктического законодательства.

В зарубежной практике накоплен достаточно большой опыт разработки именно территориального законодательства — начиная от Закона о корпорации долины реки Теннесси (ставшим прорывной институциональной мерой по преодолению Великой депрессии в США в 1930-е годы) и кончая современной нормотворческой деятельностью, разрабатываемой под эгидой Арктического совета. Мощный пласт территориально специфичных и/или территориально дифференцированных норм и правил наработан во многих арктических странах — США, Канаде, в странах Скандинавии. Общей особенностью арктического права является акцент на местный уровень, низовые инициативы — подход, единственно эффективный в условиях редкой плотности населения. При этом на федеральном/национальном уровнях осуществляется преимущественно общее стратегическое планирование, определение рамочных условий развития.

Идеальная модель арктического законодательства строится на примате территориальной специфичности Арктики как субъекта регулирования. Она дает ответы на вызовы высокой пространственно-временной мобильности ключевых местных акторов, участвующих в развитии Арктической зоны, на вызовы отдаленности в условиях специфических структуры и законов функционирования северной экономики — с учетом стратегической роли Арктики в российской экономике.

Рассмотрим систему специфических местных факторов, которые должны быть положены в основу «идеальной» модели арктического законодательства, подробнее.

1. Общие институциональные рамки развития арктического законодательства

Корни проблемы несовершенства федерального законодательства в отношении Арктики кроются в несовершенстве самой системы территориально специфичного законодательства Российской Федерации. Существуют разные уровни законодательства, соотносимые с территориями субъектов Российской Федерации и их частей, с территорией РФ в целом: региональное, местное, федеральное законодательство. Однако четко определенного статуса и норм законодательного регулирования в отношении территорий, не совпадающих с территориями субъектов РФ, не существует. Тем не менее, существует и ряд «надрегиональных» объектов нормативного регулирования.

Частично такие нормы являются наследием советского времени — как районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, частично созданы недавно — в частности, закрепляемые указами Президента РФ границы Арктической зоны Российской Федерации. Часть территорий обретает особый статус исключительно в экономическом пространстве — это территории действия целевых федеральных программ — например, новая федеральная программа «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (постановление Правительства Российской Федерации от 30.03.2017 №365), территориально согласуемая одновременно с ДВФО и практически произвольно выделенным «Байкальским регионом». Другие объекты только планируются к созданию — например, активно идет дискуссия о формировании в России макрорегионов.

Общий, системный статус такого рода территорий не закреплен, не понятны возможности и рамки законодательного регулирования таких территорий. Очевидно, что одним из следствий общей непроработанности методологии, алгоритмов разработки территориально специфичного законодательства является многолетнее затягивание разработки закона об Арктической зоне РФ: неясно вообще, какие аспекты должны регулироваться территориально специфичным законом.

Необходимость законодательного регулирования различных аспектов социально-экономического развития отдельных участков территории такой большой страны как Российская Федерация очевидна. Целесообразно принятие рамочных норм законодательного регулирования в отношении отдельных территорий со специфическими условиями развития. Могут быть определены, в частности, территории, требующие отдельного законодательного регулирования в силу особо сложных природных условий, особого стратегического положения (в том числе приграничные), требующие дополнительных мер в сфере социально-экономического развития и т. д. Арктика, безусловно, требует выделения в «отдельное производство» практически по всем из возможных критериев, принятия закона.

2. Специфические особенности Арктики, требующие создания и развития нормативного правового обеспечения

Специфика Арктической зоны состоит не только в ее повышенной уязвимости по отношению к внешним и внутренним факторам (мировые цены на энергоносители, зависимость от поставок топлива, продовольствия, оборудования и др. товаров из других регионов страны и др.). Арктические территории России обладают рядом имманентно присущих им свойств, определяющих принципиально иные особенности и механизмы развития Арктики по сравнению с регионами, расположенными в основной зоне расселения.

Особая структура и механизмы развития северной экономики

И зарубежными, и российскими исследователями многократно исследовалась и была детально охарактеризована специфика развития Арктики. Суть практически всех исследований сводится к тому, что механизмы и законы социально-экономического развития Арктики настолько специфичны, настолько отличаются от основных принципов экономического развития, разработанных для умеренных широт (главным образом, на материале густонаселенных районов Западной Европы, Северной Америки, Японии) — что совершенно необходимо выделение Арктики «в отдельное производство», разработка для нее самостоятельных принципов и механизмов социально-экономического развития. Такой подход отражен в развитии самостоятельного направления «северной экономики», предложенного нами в 1996 г. и развитого в многочисленных последующих публикациях.

Ключевые особенности АЗРФ, которые должны определить конфигурацию всей системы федерального и регионального законодательства, сводятся к следующим положениям.

1) Повышенная доля сырьевого и бюджетного секторов, а также традиционного природопользования в региональной экономике

Примечательно, что бюджетный (трансфертный) сектор занимает в Арктике существенно более весомое место, чем в более плотно населенных регионах арктических стран — даже если речь идет о странах со сложившейся рыночной экономикой. Так, если в целом в развитых странах в «нормальных» условиях плотно населенных территорий занятость в бюджетном секторе обычно составляет 5—25%, то во многих арктических регионах мира она составляет 30—50%, практически нигде не опускается ниже 20%, а в отдельных регионах — как Чукотский АО в России, Нунавик (административно-территориальное образование в составе Квебека) в Канаде — составляет более ¾ всей занятости (рис. 1).

Что касается корпоративного сектора, то огромную роль приобретают естественные монополии, развитие конкуренции затруднено и в целом ряде случаев парадоксально неэффективно. Развитие малого и среднего бизнеса затруднено и, как правило, требует целенаправленных законодательных усилий (в случае успеха которых достигается более сбалансированное развитие экономики арктических регионов и более высокий уровень комфорта для жизнедеятельности местного населения).

Очень специфична и важна сфера традиционного природопользования. При этом, если в отношении хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера уже предприняты хотя бы первичные шаги по выработке законодательства, адекватного специфике их жизнедеятельности, то в современной России в принципе отсутствует правовое регулирование традиционной хозяйственной деятельности старожильческого населения (не относящегося к числу коренных малочисленных народов Севера), зачастую уже не одним поколением проживающего в арктической зоне, нередко уже выработавшего нормы традиционного права (например, исторически сложившееся распределение рыболовных участков между местными семьями).

Пример. Интервьюирование рыбаков в городе Игарке в сентябре 2018 года вскрыло системные проблемы в сфере регулирования природопользования местного населения, не относящегося к группе КМНС. Так, например, большую проблему для регулирования составляет естественная сезонность промысловой деятельности (скажем, обусловленная традиционными хозяйственными практиками необходимость заготовки рыбы сразу на сезон, плохо сочетается с небольшим объемом разового вылова, допустимым согласно действующего законодательства: например, не более 5 сигов на одну лицензию (обычно на три дня), в то время как для обеспечения рыбой семьи из двух человек требуется около 100. Получается, что для вылова необходимого для семьи количества рыбы нужно ловить «много дней по чуть-чуть», а местные жители, как правило, занимаются заготовкой рыбы «для себя» в свободное от работы время, и, в итоге, за сезон (обычно 1—2 месяца) просто не успевают сделать необходимые заготовки. Есть проблемы, не учитывающие специфику местных природных ресурсов — например, нестыковка системы регулирования рыбной ловли на «сплошной воде» и в озерах. Квоты на вылов рыбы не всегда адекватно привязаны к аукционам на право рыболовства в озерах: квоты на лов в озерах не всегда соответствуют распределению рыбы по конкретным водоемам: может получиться так, что квота на лов рыбы в конкретном озере есть — а рыбы (определенной породы) в нем нет. Несовершенство «рыбного» законодательства приводит к тому, что местное население (почти поголовно занимающееся рыбалкой, благодаря которой и были пережиты сложные 1990-е годы) или толкается в сферу правонарушений (браконьерство), или лишается ресурсной базы продовольственного самообеспечения.

2) Институциональная отдаленность

Отдаленность большинства населенных пунктов Арктики от основных экономических и административных центров определяет важное условие социально-экономического развития АЗРФ. Однако в большинстве случаев отдаленность понимается узко — как фактор удорожания товаров, завозимых из основной зоны расселения.

Важно понимать, что в реальности отдаленность выражается далеко не только в удорожании поставок товаров в арктические регионы — она имеет множество других последствий, в том числе и институциональное измерение (данное направление детально отражено в работах американского экономиста Л. Хаски). Суть влияния институциональной отдаленности на социально-экономическое развитие состоит в том, что она вынуждает делегировать многие полномочия по управлению развитием территории на местный уровень. Отдаленные регионы «страдают от недостатка как политического самоуправления, так и экономической самообеспеченности».

В противном случае автономизация происходит явочным, неформальным порядком (как писала Э. Остром, лауреат премии им. Нобеля за исследования в сфере экономики общественной собственности, «… формально автономии может и не существовать, но она может иметь место просто ввиду большой удаленности общественных ресурсов [ОР] от ближайшей местной администрации или представителей государственной власти. Присваиватели, живущие около удаленных ОР, как правило, имеют большую автономию, чем те, кто живет вблизи административных центров».

С другой стороны, современная тенденция к централизации системы управления приводит к формированию очень утяжеленных административных схем, приводящих к задержке принятия решений и условиям для рождения коррупции.

Пример. В настоящее время пропуск для проезда по зимнику, обслуживающему Ванкорское месторождения (РН-Ванкорнефть), оформляется по цепочке «Глава города Игарки — глава Туруханского района — управленческая структура «Роснефть-Ванкор» в Красноярске — охранная структура ООО «ЧОП — Ванкор» снова в Игарке. При этом практически исключительно этот пропуск нужен предпринимателям, завозящим в Игарку продовольственные товары: провоз по зимнику существенно дешевле завоза воздушным транспортом.

3) Мобильность и изменчивость

В Арктике, как правило, ускорены хозяйственные циклы развития отраслей, отдельных производств — и связанных с ними городов и регионов. Арктические города быстрее возникают, на стадии роста переживают не имеющие аналога темпы роста населения — и так же быстро теряют население, причем в течение жизни города могут переживать целый ряд циклических спадов и подъемов. Типично явление ликвидации городов и поселков (и в России, и в зарубежных странах), появление временных, вахтовых поселений; ликвидация и консервация объектов хозяйственной деятельности (месторождений, объектов инфраструктуры и др.). Многие работы имеют сезонный характер. Беспрецедентную роль в развитии Арктики играет и регулярное сообщение с основной зоной расселения, выполняющее при этом не только «обычные» функции поставки товаров и услуг, но и служащее каналом распространения инноваций, что приобретает решающее значение для обеспечения конкурентоспособности арктических регионов в современной глобальной экономике. Особое значение коммуникаций уже нашло отражение в появлении льгот на перемещение к месту отпуска для жителей северных регионов (специальные нормы предусмотрены законодательством России, Канады, причем отпуск используется северянами не только для отдыха и поддержания родственных связей, но и для закупок товаров, получения информации и др.).

Пример. Огромную проблему в сфере строительства АЗРФ составляет вечная мерзлота. При этом для безопасности строений критично даже не само по себе наличие вечной мерзлоты, но изменения глубины оттаивания грунтов, связанные как с изменениями климата, так и с особенностями эксплуатации зданий и сооружений. Здания и сооружения, рассчитанные на эксплуатацию в одних условиях, оказываются в опасности в связи с протаиванием грунтов; зачастую в пограничной зоне распространения вечной мерзлоты складывается буквально критическая ситуация в сфере безопасности конструкций (см. рис. 2). Здесь практически невозможно разработать постоянно действующие строительные нормы и правила, которые обеспечили бы безопасность на длительный срок — рассчитывать можно только на постоянный мониторинг ситуации.

4) Стратегическая роль Арктики в инновационном развитии России

Потенциал Арктики в обеспечении безопасности страны состоит не только в обеспечении национальной безопасности, но и в ее особом месте в системе экономического развития страны, а именно:

— как зоны формирования спроса на товары и услуги, производимые в основной зоне расселения страны, причем в силу специфических условий арктических регионов — спроса на инновационные, наукоемкие товары и услуги;

— как зоны генерации технологических и институциональных инноваций в силу повышенной креативности арктических социально-экономических систем, обусловленной их отдаленностью. Данная точка зрения не является инспирированной последними «веяниями» зарубежной науки, как может показаться на первый взгляд. Так, например, еще в 1970-е годы видный исследователь Советского Севера К. П. Космачев писал: «В настоящее время обычно опыт передается из районов более освоенных в районы менее освоенные, т.е. в пределах меридиональных систем пионерных районов — с юга на север. Между тем имеется необходимость передачи опыта и в обратном направлении, т.е. ранее освоенные районы должны в ряде случаев „учиться“ у позднее освоенных. Дело в том, что некоторые из приемов освоения, разработанные в местах с экстремальными условиями, могут достаточно эффективно применяться и в районах с более благоприятными, но все же тяжелыми условиями».

Перечисленные особенности Арктических территорий требуют разработки для управления развитием Арктической зоны РФ системы (или кодекса) специализированных нормативных актов, и в первую очередь — отдельного Закона о развитии АЗРФ.

3. Отраслевые проблемы нормативного правового регулирования социально-экономического развития АЗРФ

Необходимость поправок в отраслевые федеральные нормативы обусловлена двумя типами пробелов: или происходит недоучет сложностей хозяйственной деятельности — или, напротив, законодательно закреплены излишне жесткие требования, не выполнимые в условиях Арктики (вариант: их выполнение создает непреодолимые административные барьеры в развитии отдельных направлений экономики — например, малого и среднего предпринимательства).

В качестве примера недостаточного учета арктической специфики можно привести технический регламент БКТС 018/2011, п. 1.6.10 приложения 6, устанавливающий требования к конструкции автомобилей скорой медицинской помощи, определяемые режимом эксплуатации до –40°С. Автомобили скорой помощи, соответствующие данным требованиям, по сути, непригодны к условиям эксплуатации в условиях Арктики значительную часть года. Это приводит к ее ускоренному износу и нарушению условий безопасной эксплуатации.

Отдельная проблема — это запрет перемещений на автотранспорте по льду водоемов — то есть, по сути, по традиционным трассам для многих районов Севера. В отсутствие средств (а часто и технических возможностей) на сооружение обходных дорожных путей многие поселения Арктики и Севера страдают, в результате от институционально обусловленной изоляции.